O blog Reconhecer para Combater o Assédio Moral tem por missão informar, esclarecer e dar subsídios para que os assediados no trabalho possam se defender de atos sistemáticos de perseguição!
A seguir são divulgados alguns termos e conceitos importantes para uma adequada concepção de Boas Práticas de Relação Funcional Trabalhista, principalmente no Serviço Público.
Os agentes públicos são as pessoas físicas que atuam em nome do Poder Público para atender seus interesses, de forma contínua ou mesmo ocasional. Segundo classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello (1), entre os agentes públicos, existem os agentes políticos (2), os servidores estatais e os particulares em atuação colaboradora com o Poder Público (3)
Os servidores estatais, que são "aqueles que entretêm com o Estado e suas entidades da Administração indireta (...) relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência", (5) podem ser subdivididos em servidores públicos propriamente ditos e os servidores das pessoas governamentais de direito privado.(6)
Os servidores públicos, detentores de cargos ou empregos, são subdivididos em servidores titulares de cargos públicos e servidores empregados.
Os servidores titulares de cargos públicos, chamados também de funcionários públicos (estatutários), são os servidores da Administração direta do Executivo, das entidades da Administração indireta vinculadas ao regime de Direito Público (autarquias e fundações), do Poder Judiciário, e da esfera administrativa do Poder Legislativo. Como será melhor analisado adiante, os servidores das Agências Reguladoras (autarquias especiais) deveriam ser servidores titulares de cargos públicos, com o vínculo estatutário, e não celetistas.
As pessoas jurídicas de Direito Público (Administração direta, autarquias e fundações de Direito Público) e, portanto, também, as agências reguladoras, devem ter em seus quadros, via de regra, servidores sujeitos ao regime de cargos, os estatutários, mesmo após a EC nº 19/98, por serem entes que exercem atividades típicas de Estado.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho o "Regime estatutário é o conjunto de regras que regulam a relação funcional entre o servidor estatutário e o Estado. Esse conjunto normativo (...) se encontra no estatuto funcional da pessoa federativa", sendo que as regras estatutárias básicas devem estar contidas em lei. (8)
Marcos Juruena Villela Souto aduz que "a adoção do regime estatutário, quando a atividade envolver atividade típica de Estado, é um imperativo". (Grifos nossos.) (9)Os artigos 39 a 41 da Constituição da República, que trata sobre "Servidores Públicos", especifica algumas características inerentes aos servidores estatutários bem distintas dos servidores empregados.
Sobre esse regime, Celso Antônio Bandeira de Mello comenta:
"Tal regime, atributivo de proteções peculiares aos providos em cargo público, almeja, para benefício de uma ação impessoal do Estado – o que é uma garantia para todos os administrados –, ensejar aos servidores condições propícias a um desempenho técnico isento, imparcial e obediente tão-só a diretrizes político-administrativas inspiradas no interesse público, embargando, destarte, o perigo de que, por falta de segurança, os agentes administrativos possam ser manejados pelos transitórios governantes em proveito de objetivos pessoais, sectários ou político-partidários – que é, notoriamente, a inclinação habitual dos que ocupam a direção superior do País. A estabilidade para os concursados, após três anos de exercício, a reintegração (quando a demissão haja sido ilegal), a disponibilidade remunerada (no caso de extinção do cargo) e a peculiar aposentadoria que se lhes defere consistem em benefícios outorgados aos titulares dos cargos, mas não para regalo destes e sim para propiciar, em favor do interesse público e dos administrados, uma atuação impessoal do Poder Público." (Grifos nossos.) (10)Sobre as características do regime estatutário, José Carlos Carvalho dos Santos conclui que esse regime não pode incluir normas que denunciem a existência da figura contratual:
"Duas são as características do regime estatutário. A primeira é a da pluralidade normativa, indicando que os estatutos funcionais são múltiplos. Cada pessoa da federação, desde que adote o regime estatutário para os seus servidores, precisa ter a lei estatutária para que possa identificar a disciplina da relação jurídica funcional entre as partes. Há, pois, estatutos funcionais federal, estaduais, distrital e municipais, cada um deles autônomo em relação aos demais, porquanto a autonomia dessas pessoas federativas implica, necessariamente, o poder de organizar seus serviços e seus servidores. (...)Alerta Caio Tácito que "na função pública – e este é um ponto geralmente obscurecido – nenhum dos dois sujeitos da relação jurídica determina as respectivas condições: nem à administração, nem ao funcionário cabe ditar o regime da função pública; ele resulta da lei e por ela é alterado". (12)
A outra característica concernente à natureza da relação jurídica estatutária. Essa relação não tem natureza contratual, ou seja, inexiste contrato entre o Poder Público e o servidor estatutário." (11)
Sobre o tema, Cármem Lúcia Antunes Rocha argüi que "O regime incidente sobre essa relação haverá que ser legal, porque o Estado é de Direito. Mas haverá que ser democrático, pelo que a sua coerência com as conquistas jurídicas haverá que ser observada. Ainda se há que se considerar como próprio, hoje, o regime jurídico estatutário como o que deve prevalecer na relação do servidor público com a entidade política."(29) A autora diz ainda:
"Observa-se, pois, ser tranqüilo o entendimento segundo o qual a natureza do vínculo jurídico (e, na seqüência necessária dele, do regime jurídico que o determina) havido entre a entidade estatal e o seu servidor é definida pela institucionalização legal de um modelo normativo objetivo, genérico, abstrato, impessoal e exceto de voluntariedade e subjetivismo, condensado em estatuto que veicula aquele regime jurídico.
Não haveria, portanto, de concluir que o constituinte brasileiro iria possibilitar, pela sua criação normativa, aquilo que a própria natureza das coisas não permite, admitindo ele, então, a eleição de qualquer regime jurídico para a sua instituição pelas entidades políticas. Não parece crível que a norma constitucional transgrediria a essência do vínculo entre a entidade estatal e o servidor público, porque o próprio objetivo do direito estaria fadado à falência pela inaplicabilidade e adequação à realidade administrativa do quanto posto normativamente." (30) (grifos nossos)
Odete Medauar alerta que "registra-se tendência, no mundo, a aproximar, ao máximo, o tradicional regime dos servidores ao regime dos empregados do setor privado".(31)
De todo o exposto, percebe-se que a natureza do vínculo dos servidores que exercem atividades típicas de Estado (funções essenciais), em órgãos ou entidades de Direito Público, deve ser a estatutária (ou institucional), regidas pelas leis de cada esfera, e não a celetista (ou trabalhista), de natureza contratual, regidas pela CLT, mesmo com a supressão do termo "regime jurídico único" da Constituição da República, por diversos motivos:
1. O Estado poderá alterar o regime dos seus servidores, por meio de lei, não ficando a mercê de disposições contratuais ou mesmo da legislação trabalhista. Assim, exemplificadamente, Estados e Municípios poderão definir, por meio de lei, diversas questões relacionadas com seus servidores, sem a necessidade de atender disposições da legislação trabalhista federal.
2. Para a devida atuação impessoal do Estado, os servidores devem ser isentos e imparciais, não sujeitos às decisões, muitas vezes, incompatíveis com o interesse público de determinados governantes. Por isso, devem ser estatutários, com estabilidade e outros direitos definidos na Constituição e Lei. Por exemplo: o servidor, ao fiscalizar determinada atuação de particular, exercer o poder de polícia, ou mesmo atuar em processos administrativos, deve estar seguro de que não serão tomas decisões arbitrárias contra ele, em face de sua estabilidade.
3. O regime celetista disciplina o relacionamento entre trabalhadores e patrões, no setor privado, visando a defesa do empregado, e não no setor público, onde o que se busca é o atendimento do interesse público.
Hely Lopes Meirelles subdivide agentes públicos em: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados (Direito Administrativo Brasileiro, 25ª edição. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 70).
Os agentes políticos são os que atuam na organização política do Estado. São agentes políticos os chefes do Executivo e respectivos vices, seus ministros e secretários, bem como os membros do legislativo, das três esferas de Governo (União, Estados e Municípios). A forma de escolha desses agentes políticos é a eleição, a não ser nos casos dos ministros e secretários, escolhidos e nomeados pelo Chefe do Executivo.
Os particulares em colaboração com a Administração são aqueles que exercem de alguma forma uma função pública, nem que seja em momento episódico, como nos casos dos requisitados para prestação de atividade pública (jurados, apuradores de votos, recrutas para o serviço militar obrigatório, etc), ou aqueles em que são contratados seus serviços (arquiteto para fazer determinado projeto), ou os concessionários/permissionários de serviços públicos.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 13ª edição. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 230.
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